编者按 为适应“十八大”带来的社会经济发展新形势，本刊从上期开辟“大战略系列”专栏。本篇承接上期文章，提出实现铁路战略目标需要采取的战略措施。通过发行特别国债置换铁道部债务，加速推进“政企分开、网运分营”的铁路投资运营体制改革，是否可行?欢迎读者来稿，畅谈看法和意见。
为加快铁路建设、推进铁路体制改革，建议发行铁路确权特别国债，清偿铁道部债务，彻底改变铁路“政企合一、网运一体”局面，真正实现“政企分开、网运分营”
只有战略目标，缺少必要措施，再好的战略也是空谈，落不到实处。进入“十三五”规划期后要继续保持2009年以来的铁路建设速度，顺利实现2030年前建成20万公里以上铁路网的战略目标，需要采取切实有效的战略措施，从政策优化与体制改革两个方面提供保障。
实现铁路发展战略目标
面临资金困难
为应对世界金融危机，我国从2009年起大幅度增加铁路建设投资，金融机构积极为铁路建设融资。到2011年底，铁道部债务总额由2008年底8683.95亿元上升为24126.75亿元，3年间增加15442.8亿元，扩大178%，负债率由46.81%上升到60.63%，升高13.82个百分点。
尽管这一负债率还处在合理水平，但因铁道部作为单一法人的债务总额已经变得很大，在银行贷款与债券发行两个方面，都因触及金融业监管界限而出现险情。从银行贷款看，受商业银行单一客户放款最高占比不得超过10%的限制，有的银行已不便给铁道部增发贷款。从债券发行看，今年8月22日第四期200亿元铁路建设债券发行后，铁道部的债券余额达到6320亿元，受到证券法关于公司发债不得超过40%净资产的红线制约，超过净资产的40%，
为支持铁路建设，国家从实际情况出发，及时作出决定，将铁道部作为非公司制企业看待。国家发改委据此将铁道部的债券发行限额放宽到不超过净资产(即权益)。按此发债限额，距离2012年1季度末15785.78亿元净资产(即权益)数量，铁道部还有9400亿元的债券增发空间，今后3年平均每年可以增发债券3100亿元。这使铁道部2013-2015年的融资不会受到金融法规的硬性限制，完成“十二五”铁路建设规划的建设资金来源问题能够得到解决。
真正需要研究的问题，是从2016年开始的“十三五”规划期铁路建设资金的供求关系。按铁道部2009-2011年债务总额年均增长5100亿元、长债余额年均增长4300亿元的趋势，到2015年底“十二五”铁路建设规划完成时，铁道部的债务规模可能达到4.47万亿元，其中长债余额可能达到3.53万亿元，债券余额接近1.6万亿元。届时铁道部的净资产有可能增加到2万亿元，总资产(负债+权益)达到6.47万亿元左右，资产负债率上升到69.45%，临近70%警戒线。这将使铁道部“十三五”规划期的融资条件，在银行贷款与债券发行两个方面，都发生不同于目前的明显变化。
从债券发行方面看，按照不超过净资产的控制标准，距离2万亿元的净资产总额，整个“十三五”规划期将只剩4000亿-5000亿元的增发空间，年均仅1000亿元左右。从银行贷款方面看，会有更多银行对铁道部的放款达到最高占比10%的单一客户控制线。如果到那时国家不出台特殊的支持措施，铁道部将无法像目前这样融资，难以实施年均建设4000公里铁路新线的战略规划。
除了外部融资条件发生不利于进一步扩大债务规模的变化外，从铁道部自身利益看，也将表现出不宜继续大量增加债务余额的倾向。当2015年底铁道部债务规模超过4.4万亿元、负债率接近70%警戒线后，还本付息压力将急剧增大。如果为了实施新的铁路网建设规划，继续大幅度增加债务，那就难免会因应付利息增加过快而出现亏损，甚至可能威胁到现金流。这可能是铁道部从管理层到普通员工，都不愿意看到的局面，必将降低铁路部门建设铁路的积极性。
根据以上分析，对于2016年后我国铁路建设资金的筹集问题，得出如下结论。面对“十三五”时期铁道部融资条件的变化，如果国家不采取新的有力措施，单靠铁道部，届时将很难筹集到足够的资金来保持目前的铁路建设速度。即使铁道部能够借到钱，也会使其财务状况发生恶化。
上述两难局面将使2016年后我国铁路建设面临以下3种选择。一是确认我国铁路网已经基本建成，此后不再需要进行大规模铁路新线建设，因而无需大量融资。二是给铁道部留出10-15年的债务调整时间，待到2026-2030年铁道部债务规模有所缩小、资产负债率有所下降、融资条件得到改善时，再考虑实施新的中长期铁路网规划。三是国家采取新的有力措施，趁热打铁，在接下来的15年内继续保持目前的铁路建设速度，争取在2030年前建成能够基本满足我国社会经济长期发展需要的20万公里铁路网。
现行体制下实施大战略政策措施
如果要优化我国的综合交通运输体系，决心实施铁路发展大战略，即作上述第三种选择，在2016-2030年再建8万公里铁路新线，即使按每公里铁路新线平均造价1亿元估算，总计也需要8万亿元铁路基建投资。要顺利筹集如此巨额的建设资金，加快铁路建设速度，同时又不增加铁道部债务负担，有优化政策与改革体制两类措施可以采取。优化政策涉及面少，易于实行，并可为改革创造良好条件。改革体制牵涉人多，关系复杂，需要慎重推行。本着先易后难原则，首先讨论现行体制下优化政策的具体措施。
措施其实很简单，而且早已有先例，可供照样画葫芦。这措施就是：以特别国债置换铁道部全部债务。可借鉴的先例是：我国1998年通过发行特别国债，组建金融资产管理公司，剥离国有商业银行不良资产，使国内外长期看糟的4大国有商业银行，很快全都身价百倍，不仅让外国战略投资者大赚一把，而且使这些银行的中高层也都发了小财。其实，真正赚大头的还是国家，国家持有的这些银行股权，无论看净值还是算市值，都已经翻了多番，远远超过当初为剥离银行不良资产而发行的特别国债。
更值得注意的是：特别国债悄然无声，农民不知道，工人没感觉，粮油菜市无反应，如果不是特别提起，人们早已忘记。用财政部债务置换铁道部债务，社会信用规模不增不减，国家部委债务总额不多不少，工农大众对此难以觉察，应当说在情理之中。但对债务人来说，财务效果则十分明显，由于国债利率比银行贷款利率低很多，应付利息会立即大幅度下降。用节省下来的这些利息，无论加快铁路建设，还是延缓铁路运输提价，都会给人民带来实惠。
铁道部的资产质量，远胜于1998年时的国有商业银行，比现今各银行股份有限公司的信贷资产质量，也毫不逊色。因而，今日的铁葫芦比当年的银葫芦，更容易画。事实上，对铁路根本不必谈剥离不良资产，无需另行设立专门处理不良资产的公司，只需中央财政发行与铁道部债务等额的铁路确权特别国债，全额清偿铁道部债务，通过注资将铁道部名下所有路网、车辆、通讯设施和建筑物，确权为国家优良资产，就可为铁路投资经营体制改革奠定坚实基础。
采取上述措施，不仅操作方便，药到病除，5分钟解决问题，还有以下诸多实利。首先，国家铁路系统无债一身轻。其次，债权人权益得以维护，连本带息，一文不少，全获偿付。第三，对与铁路建设相关行业的职工及其家属有好处，可以增加收入，改善生活。第四，对全国经济增长有带动。第五，铁路网联通旅游景点，可以减少汽车尾气对秀美山川的污染。第六，对全国人民与企业有好处，出行更方便，运货更便捷。第七，优化城镇结构，10万人口以上小城市通铁路对周边小城镇也有带动。
最后，对中央财政还有以下3项好处。其一，铁道部债务最后其实也就是中央财政自己的债务，经此转换，从2011年11月发行的10年期铁路建设债券与同期限国债利率比较情况看，利率负担可由4.99%降低为3.57%，下降1个多百分点，降幅高达30%。其二，自此无需再投入中央预算拨款，就能由国铁公司自筹资金拓展8万公里铁路新线，提早10-15年形成8万亿元坚实的铁路资产。其三，细算经济账，在铁路工程造价年均升幅高于特别国债利率的情况下，早建铁路等于降低铁路建设成本，给国家所持的铁路资产留下更大的溢价空间。
上述大小合计10项好处，惠及方方面面，各行各业，可以说泽润山河，利遍城乡。即使有谁能够挖空心思找出几条坏处，与上述10项好处相比，无论怎么说，也还将是弊小于利。如此明显利大于弊的措施，在必要时，无疑是值得下决心付诸实施的。
改革铁路投资经营体制总体思路
以特别国债置换铁道部全部债务后，铁路投资经营体制改革就不难进行了。本文建议，把彻底改变铁道部“政企合一、网运一体”状况，真正实现“政企分开、网运分营”，作为铁路投资经营体制改革的总体思路。这种意见，社会上早已有之，铁道部也在部分尝试，但由于种种原因，至今进展不大。
在“政企合一”体制下，网运很难分营。路网建设管理与客货运输不分开经营，就很难在客货运输环节形成竞争机制，也不利于客货运输的成本核算。只有政企分开，网运才有可能真正分营。网运分营后，有车就可成立铁路运输公司，参与铁路运输，通过竞标从路网公司承租客货运输线路与时段。这样铁路运输环节就会逐渐形成竞争机制，通过竞争提高服务质量，降低运营成本。
因此，按上述总体思路进行改革，需要首先推进的改革步骤是政企分离，铁道部部长不必再兼任铁路企业法定代表人，铁道部不必再直接负责铁路的投资建设与客货运营，可以专门行使行政管理职能，负责研究并会同国家有关部委颁布全国铁路发展规划，制定全国铁路运输行业法规、政策和技术标准，对全行业进行安全监督与管理。行使上述行政管理职能，不一定需要继续保留国家部级机构，可以考虑组建大交通部，其中负责管理铁路行业的司局，自然会占有重要地位。
在实行政企分离时，分离出来的企业，不能是一两家，而应当区分为以下3类，以便彻底改变“网运一体”状态，真正实现“网运分营”。第一类是路网投资建设与租赁企业，负责铁路的投资建设、改造与维修，向运营企业出租已建成的铁路。第二类是路网运行优化服务公司，负责设计全国铁路网运行方案，安排控制客货车辆运行时间，监视并监督客货车辆实际运行，有责任在必要时调整客货车辆运行时间，紧急调动车辆，及时分别向各家路网投资建设与租赁企业报告其路网的运行潜力。第三类是铁路客货运输企业，负责铁路车辆购置与维修，租借路网使用权，经营客货运输。
在改革初期，划分第一类的路网投资建设与租赁企业，宜大不宜小，宜少不宜多。可以考虑先将国家路网划分给东西两家路网投资建设与租赁公司。对社会经济条件好的中国东部铁路投资建设与租赁公司，实行完全的商业化经营。国家要求该公司运用收取的路网租金、通过资本市场吸收的股份资金与金融市场融资等渠道获得的资金来源，增加东部铁路新线建设投资，进一步扩大东部铁路网。
对经营条件较差的中国西部铁路投资建设与租赁公司，则实行准经营。允许该公司依据国家给予的路网租金差别政策，区分路段，向运营企业收取较低的路网租金，一些边远路段还可暂时免收租金，以支持运营企业实行商业化经营。为了加速扩大我国的西部铁路网，除了西部路网公司自己收取的路网租金以及用路网未来租金作为还款保证获得的市场融资外，中央财政还可把从货运中提取的全国铁路建设基金、东部路网与运营企业缴纳的全部税金，都作为边远铁路基本建设专项拨款，全额转移拨付给西部路网公司，用于投资建设西部铁路新线。
第二类的路网运行优化服务公司，按其服务性质，只宜设立一家，全国统筹，独家经营。对其服务质量的提高，可以主要依靠经济杠杆来刺激和推动。按业务协作关系说，路网运行优化服务公司受雇于包括高铁线路公司在内的各家国有的、合资的与股份的路网投资建设与租赁公司，其服务质量最终必然表现为路网运行效率提高和路网租金增加。因此，各家路网公司支付给路网运行优化服务公司的服务费，应当与路网租金挂钩。路网运行优化服务公司精心策划，利用高新技术进行信息管理，可以大有作为。
第三类的铁路客货运输企业，不需要自己建设铁路，只需支付一定的路网使用租金，购置一些车辆，即可从事铁路客货运营，因而无论在东部还是在西部，都应当实行完全的商业化经营。在改革初期，此类企业可以适当多分立一些。铁道部下属的每个铁路局，只要自己愿意，都可以单独注册为一家铁路综合运输公司，或者分设成客运与货运分开的两家专业公司。在这个问题上，多听基层领导与职工的意见，没有坏处。
铁路客货运输公司的车辆停放、维修场地与职工生活住地，是区域性的，但其车辆运行却是全国范围的。因而，所有的运营公司，无论客运还是货运，都鼓励在全国路网上开展业务竞争。改革初期，主要是在服务质量方面鼓励竞争，之后逐渐放开路网租金竞争，逐步推行线路运行租金招投标制度。再以后，逐步放开货运价格竞争，客运则需要长时间保持全国统一的票价标准。在业务竞争过程中，既不反对一些公司自己要求进行的业务拆分，又大力支持多家公司在自愿基础上进行的合并。分也好，合也好，只要公司自愿、职工赞同就好。
促进铁路投资经营体制改革建议
在下决心实行上述较为彻底的总体改革之前，还可以考虑进行一些符合改革大方向的局部改革，应当有选择地加速推进一些已经启动或正在酝酿的改革措施，作为实行总体改革的突破口，为以后的深入改革积累经验，创造条件。
1.把城际铁路投融资体制改革作为突破口
城际铁路具有二重性，即是全国区域间铁路交通网络的城市进出口，又是城市轨道公交的重要组成部分。以城市为主体，把完善城市群公交系统、打造1小时城市群快速公交圈作为首要目标，在百万人口以上城市周边200-300公里半径范围内，大力建设覆盖10万人口以上小城市的城际铁路，有助于加快形成20万公里的全国铁路网。
对于建设城际铁路，不少地方与企业积极性很高，可以说深化城际铁路投融资体制改革的条件已经基本成熟。以城际铁路投融资体制改革为突破口，能够较快见到实效，值得高度重视与大力推广。为加快实行此项改革，建议进一步明确国家鼓励发展城际铁路的城市规模，提倡人口百万以上特大城市适当规划发展轨道交通。作为一种实际支持，现在的中铁投资公司、将来的东西部路网投资建设与租赁公司，都可以通过参股方式，有选择地与各城市的轨道交通建设管理公司共建城际铁路。
同时还应充分尊重市场经济规律，如有人口低于百万的城市认为自己周边的小城市较多，实际上也可构成不小的城市群，有必要发展城际轨道公交，建设城际铁路，也不应一律阻拦，而应当赞同试点。这类铁路将来可能绝大部分都成为20万公里铁路网中有价值的组成部分。
2.进一步鼓励民资参与路网投资建设与开办运营公司
在高铁线路与煤运专线建设方面，民间投资已经表现出很高积极性，也取得了一定成效。与“网运分营”的总体改革方向相适应，除了大力支持民间资本独资或入股参与建设自己认为值得投资的铁路新线，还应进一步鼓励民间资金购置铁路运输车辆，创办自己认为能够盈利的客货运营公司，铁路部门在运营安排上应当给予便利。
民资进入铁路建设与经营的这种探索，可以起到为国家铁路实行总体改革积累经验的作用。如果民资都能适应“网运分营”的铁路投资经营体制，那么，拥有现成路网和车辆的国家铁路实行分营，也就应当是没有问题的。在民资这种探索的过程中，暴露出的问题，可以为完善国家铁路投资运营体制改革，提供参考。
3.铁路勘察设计管理体制改革需要适当先行
铁路新线的可行性研究与勘察设计工作，需要很长时间。没有一定深度的勘察设计工作为基础，很难真正做好铁路新线的可行性研究。经过认真的可行性研究，未必所有拟选的铁路线都能够被认可。因而勘察设计工作本身也存在一定风险，最终不一定都能够得到实际利用。但每一次勘察设计工作都需要花些钱，免不了要有一定的支出。这些钱从何而来，不能全靠国家财政拨款，需要通过改革搞活。
这就要求铁路的勘察设计管理体制改革适当先行，除了可以接受民资和城市政府等有意投资建设铁路新线的投资人的委托开展新线勘察设计工作，还可考虑吸引风险投资者出资或自己借钱先行勘察设计一些自己觉得把握较大、最终一定会有人投资建设的线路。当有人要投资建设这些线路时，即可出售自己的设计成果，给风险投资者回报，偿还借款本息。
